铁木真死时虽然立下遗嘱命窝阔台继承汗位，但依据草原上的旧例，新的可汗必须是在库里台大会上选举而出。

因此，作为铁木真所有财富和军队的继承者拖雷暂时担任监国，同时筹备库里台大会的召开事宜。

公元1229年8月，蒙古帝国几乎所有的勋贵阶级尽皆汇集于斡难河老营，在拖雷的带头下召开了库里台大会。

会上，拖雷先是以监国的身份宣布了铁木真的遗嘱，而后又宣读了诸多王公贵族共同推举窝阔台为汗的请愿书。

窝阔台则也遵循旧例，来了个三推三让，最后才“勉为其难”地同意；见到他点头，在场的所有人都脱下了帽子，并且将腰带披向肩后，帖木格上前牵着他的左手，察合台则牵着他的右手，亲手将他扶上了王座，象征着全体宗亲贵族都遵从他的号令。

虽然窝阔台登上了汗位，但他却有些不满。

为啥？

因为权力。

铁木真在世时，虽然建立了国家制度，将权力都掌握在他手里，但这是基于铁木真本人的威信和能力能够压服所有人的基础之上。

实际上在次一级权力的掌握上，所有宗亲贵族和勋贵阶级都在分享着属于他的权力和财富，这一点从窝阔台受命即位却依然要召开库里台大会时就能看出。

为了将权力进一步集中，窝阔台即位之后干的第一件事就是制定了跪拜之礼。

这个制度是耶律楚材提出的，作为铁木真钦点的辅佐大臣，窝阔台很信任这个留着长胡子的契丹人。

为了推行这个制度，他首先找到自己的二哥察合台，亲口对他说：“王虽兄，位则臣也，礼当拜。王拜，则莫敢不拜。”

于是在即位后的朝会上，察合台便率先下跪磕头，所有人便跟随着他跪拜于帐下，“国朝尊属有拜礼自此始。”（《世界征服者史·上册》）

但除了礼仪之外，窝阔台面临最重要的一个问题，就是如何治理这个国家。

铁木真作为一个开拓者，他只需要用掠夺的方式来保持国家内部的经济与政治平衡就可以，但他打下的疆土却需要继任的窝阔台来稳定，不过蒙古内部之中对于这广大占领区的意见却极不统一。

有一个名为别迭的蒙古贵族，竟然主张将所有的百姓都赶出城市，然后将城市改为牧场，而且他的建议还得到了许多蒙古贵族的一致赞同。

耶律楚材曾经辅佐铁木真时，因铁木真的大部分时间都是在征战，很多治理的政策都不适合用于当时的环境，眼见着诸多的蒙古贵族和将领们四处掠夺，毫不在乎民生，他便觉得十分痛心，于是便频繁地跟窝阔台这个未来的继承人进行沟通，并且取得了不错的效果。

此时见到朝中意见分歧较大，耶律楚材便顺势提出了自己的想法，他主张将所有的占领区设置为十路十路课税所，设置了十路正副税使负责天下赋税，并且从金朝的旧臣中挑选了税所的属员，这些人虽然不算特别廉洁，但在当时的情况下，已经是能找到最好的人选了。

窝阔台觉得他的想法很不错，以前的蒙古帝国虽然也收税，但却没有明确的法律条款来约束，而且还经常是想起来就收，想不起来就拉倒，收多收少也取决于个人的心情。

为此，窝阔台还在法律条文中明确了收税制度，对于草原本土的税率是有马百者输牝马一，牛百者输?牛一，羊百者输羒羊一，为永制；除此之外，对于汉地和中亚等征服区的税率也做了明确的规定。